ЧЕК-ЛИСТ типових ознак корупціогенних факторів у проєктах актів
Невиправдана дискреція в управлінських повноваженнях
Індикатори:
- Оцінювання на власний розсуд юридичних фактів, внаслідок чого можуть виникати, змінюватись або припинятись правовідносини;
- Обрання без чітких критеріїв та/або обґрунтування одного із декількох управлінських рішень, форм реагування;
- Відсутність визначеного алгоритму чи строку здійснення юридично значущих дій;
- Установлення правил, процедур і наділення повноваженнями з перевірки дотримання цих правил однієї і тієї самої посадової (службової) особи, органу, підрозділу.
Вказані індикатори найбільш поширені у проєктах актів з основної діяльності, проте можуть бути й в інших видах.
ПРИКЛАД 1
У своєму розпорядженні міський голова доручає першому заступникові сформувати комісію для перевірки інформації, викладеної у скарзі заявника щодо незаконної діяльності комунального підприємства, яке належить до сфери управління міської ради. Проте в документі невстановлені строки формування комісії та проведення перевірки.
Індикатор корупціогенності: «Відсутність визначеного алгоритму чи строку здійснення юридично значущих дій».
Можливі наслідки: непрозоре формування складу комісії, у тому числі ризики входження до складу комісії осіб із потенційним конфліктом інтересів; маніпулювання строками проведення перевірки (затягування з метою уникнення відповідальності посадовців об'єкта перевірки, планування у період неготовності до перевірки) з метою отримання неправомірної вигоди.
ПРИКЛАД 2
У проєкті рішення міської ради про виділення земельних ділянок передбачено розподіл наявної земельної ділянки у розмірі 1,0000 га для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) серед 10 осіб. При цьому отримувачів було визначено серед 15 осіб, які подали заяви, а супровідні документи не містили обґрунтування причин вибору.
Індикатор корупціогенності: «Обрання без чітких критеріїв та/або обґрунтування одного із декількох управлінських рішень, форм реагування»
Можливі наслідки: отримання неправомірної вигоди від визначених у рішенні осіб.
ПРИКЛАД 3
У проєкті розпорядження надається доручення працівникам апарату міської ради, які є матеріально відповідальними особами, забезпечити організацію та проведення інвентаризації комунального майна. При цьому контроль за виконанням розпорядження пропонується покласти на начальників відділів.
Індикатор корупціогенності: «Установлення правил, процедур і наділення повноваженнями з перевірки дотримання цих правил однієї і тієї самої посадової (службової) особи, органу, підрозділу».
Можливі наслідки: у разі виявлення порушень стану або комплектності майна, що перебуває на балансі, заінтересована посадова особа може вчинити неправомірні дії з мотивів отримання неправомірної вигоди.
Нечітке визначення завдань, форм діяльності та відповідальності владного суб’єкта
Індикатори:
- Невизначеність змісту службової діяльності та обов’язків відповідального суб’єкта;
- Неможливість установлення конкретної відповідальної особи за визначені в акті форми діяльності (управлінських рішень);
Вказані індикатори зазвичай властиві для проектів актів з основної діяльності.
ПРИКЛАД 1
Проєктом рішення ради затверджено положення про організаційний відділ. У змісті положення наводяться завдання та повноваження (функції) відділу. При цьому деякі з завдань (зокрема, контроль за своєчасністю надання відповідей на звернення громадян) не передбачають у тексті повноважень на їх виконання. Як встановив уповноважений, аналогічне завдання передбачено і в положенні про інший відділ міської ради.
Індикатори корупціогенності: «Невизначеність змісту службової діяльності та обов’язків відповідального суб’єкта»; «Неможливість установлення конкретної відповідальної особи за визначені в акті форми діяльності (управлінських рішень)».
Можливі наслідки: перевищення персоналом відділу встановлених повноважень; довільний підбір форм діяльності на виконання встановлених завдань; в умовах конкуренції повноважень різних відділів можуть бути прийняті суперечливі (взаємовиключні) рішення або ж не прийматися жодне з рішень, що стосується виконання завдань (оскільки обидва відділи будуть вважати, що рішення має прийняти інший). Вибір форм діяльності у сукупності із можливістю впливу на права й обов'язки фізичних та юридичних осіб може бути зумовлений корупційними мотивами.
Створення невиправданих перешкод у реалізації прав чи інтересів особи
Індикатори:
-
- Створення без достатнього обґрунтування обмежень у доступі до діяльності ОМС (посадової особи), зокрема встановлення незручного для громадян графіка роботи або прийому, зайвих пунктів охорони чи обмеженого входу;
- Невикористання можливостей надання послуг онлайн, автоматизованого керування чергою, штучне створення черг, розміщення на великій відстані окремих елементів надання єдиної або взаємопов’язаних послуг;
- Довільне право витребування від фізичних чи юридичних осіб додаткових відомостей, документів, інформації тощо або непередбачених законодавством документів;
- Відсутність або необґрунтоване обмеження доступу до інформації стосовно процедури надання послуги.
Вказані індикатори властиві для усіх видів проектів актів.
ПРИКЛАД 1
Проєктом рішення виконавчого комітету пропонується затвердити інформаційну картку адміністративної послуги «Видача дубліката свідоцтва про право власності на житло». При цьому в інформаційній картці не визначено вичерпного переліку документів, необхідних для отримання адміністративної послуги. Зокрема, використовується конструкція «та інших необхідних документів», яка завершує перелік документів для отримання цієї послуги.
Індикатор корупціогенності: «Довільне право витребування від фізичних чи юридичних осіб додаткових відомостей, документів, інформації тощо або непередбачених законодавством документів».
Можливі наслідки: відсутність чіткого переліку документів надає можливість службовцям, які забезпечують надання послуги, вимагати їх перелік на власний розсуд, у тому числі для спонукання до надання неправомірної вигоди.
Необґрунтоване встановлення пільг, переваг або інших привілеїв
Індикатори:
- Надання переваг фізичним або юридичним особам при прийнятті рішень, затвердженні (погодженні) висновків;
- Призначення на посаду без додержання конкурсних процедур (у разі якщо заміщення вакантних посад відбувається за результатами конкурсного відбору);
- Присвоєння рангів, спеціальних звань без додержання встановлених процедур або відсутність зрозумілого алгоритму їх присвоєння;
- Призначення окремим працівникам виплат, на які вони не мають права;
- Застосування до певної категорії осіб винятків з антикорупційних вимог, заборон та обмежень.
Зазначені індикатори можуть міститися в усіх видах проєктів актів, проте особливо поширені у кадрових.
ПРИКЛАД 1
У проєкті рішення міської ради про надання в оренду нерухомого майна, відмінного від земельної ділянки пропонується передати в оренду нерухоме майно із встановленою орендною платою одна гривня в рік. При цьому всупереч встановленому механізму передачі в оренду нерухомого майна пропонується передати це майно конкретному суб’єкту господарювання. Перевірка уповноваженим відкритих даних про цю ФОП засвідчила, що вона не відповідає обов’язковим критеріям, яким повинні відповідати суб’єкти господарювання для отримання таких квот.
Індикатор корупціогенності: «Надання переваг фізичним або юридичним особам при прийнятті рішень, затвердженні (погодженні) висновків».
Можливі наслідки: подібні ознаки можуть свідчити про отримання неправомірної вигоди відповідальними за прийняття (підготовку) рішення.
ПРИКЛАД 2
У проєкті розпорядження міського голови пропонується призначити начальника відділу. Водночас уповноважений виявив, що кандидат на посаду не подав декларацію (перед призначенням) особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.
Індикатор корупціогенності: «Застосування до певної категорії осіб винятків з антикорупційних вимог, заборон та обмежень».
Можливі наслідки: призначення особи на посаду без додержання вимог, обов’язкових для заміщення вакантних посад. Таке призначення може бути зумовлене конфліктом інтересів або отриманням неправомірної вигоди.
ПРИКЛАД 3
У проєкті розпорядження міського голови пропонується призначити на посаду начальника відділу особу, відносно якої не проведено заходів з очищення влади.
Індикатор корупціогенності: «Застосування до певної категорії осіб винятків з антикорупційних вимог, заборон та обмежень».
Можливі наслідки: призначення особи на посаду без додержання вимог законодавства. Вищезазначене може свідчити про наявність у діях голови приватного інтересу у призначенні такої особи або отримання неправомірної вигоди.
Використання словесних конструкцій, що спричиняють суб'єктивність рішень органу влади
Індикатори:
- Правова невизначеність використання у проектах актів формулювань, що створюють неможливість зрозумілого та прозорого прогнозування алгоритму прийняття управлінських рішень чи наслідків їх застосування: «має право визначити/вимагати», «може», «іншими вимогами», «певні умови», «додатково», «іншими нормативно-правовими актами», «іншими актами законодавства», «тощо» та ін.;
- Оціночні категорії використання у проектах актів формулювань, що допускають прийняття управлінських рішень залежно від суб’єктивної оцінки: «ефективне вжиття заходів», «відповідні вимоги», «достатня інформація», «у разі необхідності», «серйозні економічні проблеми», «суттєвий вплив», «значні порушення», «несуттєві зміни» тощо.
Перелік вказаних словесних конструкцій та/або їх поєднання не є виключним. Тому ідентифікація їх корупціогенності у кожному випадку має супроводжуватися комплексним аналізом положень проекту акта, подекуди з аналізом пов'язаних правових джерел чи відносин.
Вказані індикатори властиві для проєктів актів з основної діяльності.
ПРИКЛАД 1
У проекті рішення виконавчого комітету пропонується створити комісію з розгляду питань щодо надання компенсації за знищені об’єкти нерухомого майна внаслідок бойових дій, терористичних актів, диверсій, спричинених збройною агресією Російської Федерації проти України без посилання на акт, у якому містяться положення щодо порядку діяльності такої комісії, без затвердження порядку діяльності виконавчим комітетом..
Індикатор корупціогенності: «Правова невизначеність».
Можливі наслідки: відсутність чіткого посилання на нормативний акт на підставі якого здійснює свою діяльність комісія може спричинити надання суб’єктивних та упереджених висновків за результатами перевірки. Це створює підґрунтя для отримання неправомірної вигоди.
ПРИКЛАД 2
Проєкт порядку відшкодування витрат за пільгове перевезення окремих категорій громадян на міських маршрутах загального користування автомобільним транспортом на території громади, який затверджується рішенням міської ради, містить категорію «соціально важливі регулярні перевезення пасажирів на міських маршрутах загального користування».
Змісту цієї категорії не визначено у проєкті порядку. Немає такого визначення й в інших актах законодавства України.
Індикатор корупціогенності: «Використання оціночних категорій».
Можливі наслідки: правова невизначеність може спричинити неоднакове правозастосування, коли водних випадках певні категорії пасажирів зможуть скористатися такими послугами на пільгових умовах, а в інших – ні.
Прийняття рішень в умовах конфлікту інтересів
Індикатори:
- Встановлення премій, надбавок, виплат, призначення чергувань, відпусток тощо в умовах реального конфлікту інтересів (стосовно себе, близьких або інших пов’язаних приватними інтересами осіб);
- Відсутність альтернативи та покладення функцій на єдину посадову особу, що унеможливлює автоматичне прийняття рішень поза конфліктом інтересів;
- Призначення на посади прямого підпорядкування близьких осіб або інших осіб, щодо яких посадова особа має приватні інтереси;
- Прийняття адміністративно-господарських рішень в умовах конфлікту інтересів стосовно контрагентів та інших партнерів органу.
Ці індикатори властиві для проектів актів з адміністративно-господарських та кадрових питань.
ПРИКЛАД 1
У проєкті розпорядження секретаря міської ради (який заміщує міського голову у період його відпустки) передбачено преміювання працівників установи. Цим актом, серед іншого, встановлено премію секретаря міської ради, який і виконує обов'язки тимчасово відсутнього керівника.
Індикатор корупціогенності: «Встановлення премій, надбавок, виплат, призначення чергувань, відпусток тощо в умовах реального конфлікту інтересів».
Можливі наслідки: прийняття рішення в умовах реального конфлікту інтересів.
ПРИКЛАД 2
У проєкті розпорядження міського голови пропонується призначити керівником відділу переможця конкурсу на заміщення вакантної посади. При цьому уповноваженому з відкритих джерел стало відомо, що вказана особа є рідною сестрою голови конкурсної комісії на зайняття вакантних посад міської ради. У протоколах засідання комісії відсутні дані стосовно повідомлення про конфлікт інтересів та наявний підпис голови комісії.
Індикатор корупціогенності: «Призначення на посади прямого підпорядкування близьких осіб або інших осіб, щодо яких посадова особа має приватні інтереси».
Можливі наслідки: прийняття рішення в умовах реального конфлікту інтересів.
Корупційні вразливості процедур публічних закупівель
Індикатори:
- Невиправдані дискреційні повноваження відповідальних посадових осіб під час проведення публічних закупівель;
- Юридична невизначеність обов’язків посадових осіб, відповідальних за організацію та проведення публічних закупівель та/або ведення договірної роботи.
Вказані індикатори властиві для проектів актів з основної діяльності або адміністративно-господарських питань.
ПРИКЛАД 1
У проєкті рішення ради пропонується затвердити Положення про порядок планування та здійснення процедур закупівель товарів, робіт і послуг цього органу. Положенням не врегульовано алгоритму формування пропозицій до Річного плану закупівель, подання їх на розгляд та узагальнення структурному підрозділу, відповідальному за закупівлю.
Індикатор корупціогенності: «Юридична невизначеність обов’язків посадових осіб, відповідальних за організацію та проведення публічних закупівель, та/або ведення договірної роботи».
Можливі наслідки: корупційні зловживання під час планування закупівель та формування потреби – умисне проведення закупівлі товарів/робіт/послуг, об’єктивна потреба у яких відсутня, за попередньої змови відповідальної посадової особи та конкретного постачальника; штучне завищення обсягів закупівлі, а також очікуваної вартості.
Наведений для прикладу перелік корупціогенних факторів та їх індикаторів не є вичерпним. При проведенні уповноваженим аналізу актів, що подаються на візування, важливо використовувати методи аналізу корупційних ризиків, що базуються на моделюванні можливих наслідків їхньої дії, причинно-наслідковому аналізі.
